歷史文化是城市的靈魂。

　　北京歷史文化遺存眾多，文化底蘊深厚。其中，歷史街區(qū)因其保存文物豐富、歷史建筑集中、能夠較為完整和真實地體現(xiàn)傳統(tǒng)格局和歷史風(fēng)貌，并具有一定規(guī)模，而成為北京古都風(fēng)貌的集中體現(xiàn)，是北京歷史文化名城的重要組成部分。加強歷史街區(qū)保護，完善古都風(fēng)貌保護機制，不僅是對首都?xì)v史文脈的延續(xù)，更是建設(shè)文化之都的必然要求。

　　今年3至6月，北京市政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會聯(lián)合各民主黨派北京市委、北京聯(lián)合大學(xué)北京學(xué)研究基地及市政協(xié)社會科學(xué)界委員，開展了以“加強歷史街區(qū)保護，完善古都風(fēng)貌保護機制”為主題的調(diào)研。調(diào)研組先后組織了情況通報會、研討會和調(diào)研考察活動20余次，對北京舊城內(nèi)33片歷史街區(qū)進行了逐一調(diào)研，300余人次參加了調(diào)研活動。通過對舊城歷史街區(qū)保護現(xiàn)狀的分析，探討了歷史街區(qū)和古都風(fēng)貌保護工作中存在的問題，提出了對策建議，形成了調(diào)研報告。

　　尋覓記憶：

　　京味變淡管理不足

　　街區(qū)整體風(fēng)貌歷史文化韻味不足

　　除皇城保護街區(qū)和部分商業(yè)保護街區(qū)（如煙袋斜街等）外，絕大多數(shù)歷史街區(qū)，特別是傳統(tǒng)胡同住宅型保護街區(qū)，歷史文化韻味普遍不足。突出體現(xiàn)在以下幾個方面：一是部分古建失修、胡同外觀殘破，難以讓人感受到古風(fēng)古韻的魅力；二是四合院格局破壞嚴(yán)重，四合院布局的內(nèi)涵難以體現(xiàn)；三是缺少街區(qū)內(nèi)文物古跡和文化內(nèi)涵的展示，調(diào)研中除了西四北頭條至八條有每條胡同的歷史沿革和文化特色介紹，史家胡同有一座胡同博物館外，其他的胡同、院落，甚至文物保護單位也大多沒有相關(guān)介紹，甚至名牌污損，難以辨認(rèn)。

　　人口密度大，人員結(jié)構(gòu)發(fā)生改變

　　歷史街區(qū)內(nèi)以平房為主，相對樓房區(qū)來講，人口相對稠密，人均住房面積小。根據(jù)2012年對什剎海、大柵欄等街道居民的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，平房區(qū)受訪家庭中，居住20年以上的占總數(shù)的3/4。幾代人同住一個屋檐下的情況屢見不鮮。同時，隨著近些年的發(fā)展，一些本地人口逐漸從歷史街區(qū)中疏解出去，但是由于平房區(qū)內(nèi)生活成本低，外地人口逐漸涌入，改變了街區(qū)和院落原有的居住環(huán)境和氛圍。

　　市政設(shè)施落后，居民生活條件差

　　許多胡同的排水系統(tǒng)沒有雨污分流，供電供水管線的承載力存在很大不足，天然氣、熱力管道等現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的普及率也極低，大部分地區(qū)仍然存在電線亂搭亂建的現(xiàn)象，比較影響市容，安全隱患較多。

　　簡單生硬地大拆大建現(xiàn)象仍然存在，違章建筑向高層發(fā)展

　　許多新建或改建的建筑，在高度、體量、建筑形式和色彩方面對區(qū)域內(nèi)的環(huán)境及視覺景觀產(chǎn)生了不利影響，破壞了街區(qū)歷史文脈的延續(xù)性。胡同內(nèi)的違章建筑沿街向二層、三層甚至更高的立面發(fā)展，對胡同景觀和整體風(fēng)貌構(gòu)成了嚴(yán)重破壞。四合院內(nèi)，居民出于改善居住條件的需要，搭廚房、建小房，使傳統(tǒng)格局的四合院變成了混亂的大雜院，占用了公共空間，帶來了安全隱患，也使四合院應(yīng)有的風(fēng)貌和文化氣息消失殆盡。

　　房屋出租多，管理難度大

　　四合院變成大雜院，大雜院內(nèi)房屋出租情況嚴(yán)重。這些租住房屋者多為外地來京務(wù)工人員，不僅帶來了與原有文化氛圍不相協(xié)調(diào)的生活習(xí)慣和一些低端業(yè)態(tài)，而且由于人員情況復(fù)雜，大雜院多為開放式，也存在著諸多不安定因素，帶來了大量管理難題。

　　管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏

　　歷史街區(qū)內(nèi)胡同、院落、房屋數(shù)量，居住人口的人員結(jié)構(gòu)、職業(yè)情況、文化水平，以及胡同內(nèi)的業(yè)態(tài)、房屋使用情況等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，目前沒有統(tǒng)計，街區(qū)管理的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)普遍缺乏。

　　政協(xié)把脈：

　　執(zhí)法不嚴(yán)規(guī)劃滯后

　　法律保障不完備

　　相關(guān)法律法規(guī)操作性不強。目前，北京市歷史街區(qū)保護主要依據(jù)《北京歷史文化名城保護條例》和國務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》。但是由于北京市的地方性法規(guī)早于國務(wù)院的政府規(guī)章公布，因此，在法規(guī)概念、管理層級、審批程序等方面與國務(wù)院條例存在一定差異；歷史文化保護區(qū)和歷史街區(qū)、掛牌保護院落、優(yōu)秀近現(xiàn)代建筑和有價值建筑、歷史建筑等概念仍有待統(tǒng)一、明晰，以便形成可操作性強的管理制度和審批要求。國務(wù)院《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》和《北京市歷史文化名城保護條例》分別要求公布?xì)v史建筑名單和具有保護價值的建筑名單，目前尚缺乏統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序；仍需進一步深入研究完善歷史建筑或者具有保護價值的建筑認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、修繕標(biāo)準(zhǔn)和程序，提出配套的保護措施和長效保護機制。特別是歷史建筑的管理，歷史街區(qū)內(nèi)建筑高度、外觀、形制、沿街立面等精細(xì)化管理，仍需要形成專項法律法規(guī)予以規(guī)定。

　　執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不到位。相關(guān)執(zhí)法部門和執(zhí)法人員對歷史街區(qū)文化內(nèi)涵的認(rèn)識不足，對街區(qū)保護工作重視程度不夠，造成了執(zhí)法過程中的思想懈怠和責(zé)任心不強，直接導(dǎo)致對破壞歷史街區(qū)風(fēng)貌的行為監(jiān)督不到位、執(zhí)法不嚴(yán)格。

　　法律處罰力度不夠。《文物保護法》規(guī)定了破壞歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)的布局、環(huán)境、歷史風(fēng)貌的法律責(zé)任：一是規(guī)定行政部門撤銷其歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)稱號，二是規(guī)定對負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。這種處罰力度明顯不夠，負(fù)有責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任沒有被追究。

　　規(guī)劃跟不上形勢發(fā)展

　　規(guī)劃原則性強。對實際工作的指導(dǎo)作用有限，特別是規(guī)劃一般都時間較長，隨著時間的推移，有些規(guī)劃目標(biāo)已經(jīng)不符合發(fā)展需要，亟須調(diào)整。

　　缺少專項規(guī)劃。北京市目前還沒有針對歷史街區(qū)文化資源、胡同脈絡(luò)等歷史街區(qū)保護的專項規(guī)劃。

　　規(guī)劃間的銜接不足。市、區(qū)、街區(qū)間協(xié)調(diào)不夠，規(guī)劃目標(biāo)和實際建設(shè)間的協(xié)調(diào)有待加強。

　　資金投入不足

　　缺少歷史街區(qū)保護的專項資金。目前，北京市對文物修繕的資金，一年僅有10億元，這對于北京歷史文化名城保護來說，可謂杯水車薪，需繼續(xù)加大財政支持力度。

　　統(tǒng)籌使用資金不夠。在歷史街區(qū)房屋修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、文物保護等方面的資金使用分散，統(tǒng)籌集成度不高。

　　融資渠道單一。缺少社會資金引入保障機制，民間資本參與文保區(qū)建設(shè)的潛力亟待開發(fā)。

　　管理不到位

　　管理主體不明確。歷史街區(qū)保護工作的綜合性較強，涉及名城委和規(guī)劃、建設(shè)、文物、文化等眾多部門，但主管單位不明確。因而，針對街區(qū)保護的統(tǒng)籌力度不足，市區(qū)兩級政府、相關(guān)主管部門的職責(zé)也不太清晰，部門聯(lián)動的工作機制急需健全。

　　管理思路有待深入研究。目前，在歷史街區(qū)保護方面尚未找到適合的有效管理思路，因而管理效果不明顯，出現(xiàn)了人口疏而不減、低端產(chǎn)業(yè)聚集等現(xiàn)象。

　　管理制度不健全。缺乏有效的、針對性強的、專門的、系統(tǒng)的管理制度，在某些方面出現(xiàn)了管理失控的情況，如，房屋出租市場混亂、違章建筑邊拆邊建，等等。

　　舊城改造不規(guī)范

　　缺乏合理統(tǒng)籌。大規(guī)模改造項目的開發(fā)導(dǎo)致北京舊城一些歷史街區(qū)風(fēng)貌的完整性遭到破壞。在一些歷史街區(qū)中，四合院的破壞現(xiàn)象比較嚴(yán)重。不同街區(qū)的保護與整治力度不同導(dǎo)致了舊城歷史街區(qū)的現(xiàn)存條件良莠不齊。有些項目打著危改旗號進行大規(guī)模商業(yè)開發(fā)，給舊城歷史風(fēng)貌造成了不可挽回的破壞。

　　項目審批不嚴(yán)格。一些改造項目規(guī)模過大，建筑高度沒有合理的控制方案，對街區(qū)文物、胡同、四合院景觀造成破壞，對首都的歷史風(fēng)貌造成很大負(fù)面影響。

　　尋計問策：

　　23條建議留住城市靈魂

　　加強法治建設(shè)

　　1.加強立法，盡快研究出臺《北京市歷史街區(qū)保護條例》

　　明確歷史街區(qū)的概念、價值、名稱、范圍、保護方法、資金來源、保護程序、各方職責(zé)、罰則等，形成完整的歷史街區(qū)法律保護框架。在這方面，上海、天津、哈爾濱、杭州、武漢等城市已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗，可以借鑒。

　　2.強化執(zhí)法，加大執(zhí)法力度

　　提高執(zhí)法人員素質(zhì)，一方面，加強北京歷史文化保護知識的宣傳和普及，使所有執(zhí)法人員都能充分認(rèn)識到古都風(fēng)貌保護的重大意義，主動增強執(zhí)法的責(zé)任感和使命感；另一方面，要加強執(zhí)法檢查，對行政執(zhí)法人員的執(zhí)法行為予以監(jiān)督，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)。

　　科學(xué)制定規(guī)劃

　　3.在《北京城市總體規(guī)劃》修編中明確歷史文化遺產(chǎn)保護是北京的城市發(fā)展戰(zhàn)略

　　歷史街區(qū)最重要的價值就是其文化價值。正確認(rèn)識歷史文化遺產(chǎn)的文化價值，是妥善處理好保護與發(fā)展關(guān)系的關(guān)鍵。從長遠(yuǎn)來看，正確認(rèn)識并充分發(fā)揮歷史文化遺產(chǎn)的價值，是保證北京得以維系自身獨立的文化身份、贏得世界尊重和認(rèn)同的必需條件；現(xiàn)階段來看，則是北京城市發(fā)展進程不走偏頗的重要保障。因此，建議在新一輪的北京城市總體規(guī)劃修編中明確：歷史文化遺產(chǎn)保護是北京的城市發(fā)展戰(zhàn)略。在這一思想指導(dǎo)下，梳理出歷史街區(qū)的文化基因，進而構(gòu)建適宜的法規(guī)、政策、經(jīng)濟、技術(shù)環(huán)境。

　　4.制定科學(xué)的歷史街區(qū)保護專項規(guī)劃

　　在深入研究北京歷史街區(qū)的功能定位、空間格局、土地利用、文化資源、交通市政、人口密度的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況，制定科學(xué)的歷史街區(qū)保護專項規(guī)劃，形成區(qū)域中長期發(fā)展實施綱要。

　　5.制定控規(guī)層次的保護規(guī)劃

　　強調(diào)歷史街區(qū)風(fēng)貌保護中有關(guān)建筑高度的規(guī)劃控制，同時根據(jù)歷史建筑、環(huán)境遺存狀況及歷史影響的重要程度，分別編制控規(guī)層次的保護規(guī)劃，實現(xiàn)在舊城范圍內(nèi)對歷史街區(qū)空間格局的整體保護。

　　6.出臺新的《北京市舊城房屋修繕與保護技術(shù)導(dǎo)則》

　　將更加細(xì)致和科學(xué)的實施導(dǎo)則引入北京歷史街區(qū)保護規(guī)劃實施與監(jiān)管的方法、手段中，提高規(guī)劃實施的可操作性，使歷史建筑的保護真正落到實處。

　　加大資金投入

　　7.編制歷史街區(qū)保護年度財政預(yù)算

　　將歷史街區(qū)保護資金列入年度財政預(yù)算，額度應(yīng)為全市年總收入的1%以上。

　　8.建立四合院和文化遺產(chǎn)維修資金申報制度

　　凡符合規(guī)定條件的，公民和法人均可申請資金支持，進行維修，申報、審核和維修全過程向社會公示。

　　完善相關(guān)政策

　　9.推進公房的市場化、社會化改革

　　引入市場機制，使有愿望、有能力的民間主體參與到歷史街區(qū)和四合院的保護工作中來，提高四合院的保護和利用水平。

　　10.采取小規(guī)模、漸進式、微循環(huán)的模式保護歷史街區(qū)

　　對歷史街區(qū)的文物建筑、胡同肌理、民居四合院以及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)進行有機保護更新，最大限度地保護歷史人文環(huán)境和風(fēng)貌特色。

　　11.針對不同特點的歷史街區(qū)，采取差異化保護措施

　　根據(jù)所在區(qū)位的不同、歷史文化特征的差異，如年代的差別，北城、南城的差別，皇城內(nèi)外的差別，核心區(qū)與周邊風(fēng)貌控制區(qū)的差別等，采取不同的保護措施，使歷史街區(qū)的文化特征得以充分體現(xiàn)。

　　12.建立有關(guān)的監(jiān)督約束機制

　　建立行政主管部門監(jiān)督、人大和政協(xié)監(jiān)督、公眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督體系。同時，充分利用稅收杠桿、機構(gòu)制衡等，形成有效的約束機制。

　　提高管理水平

　　13.明確歷史街區(qū)保護工作的主管部門

　　以北京歷史文化名城保護委員會為核心，加強部門聯(lián)動，形成市、區(qū)兩級統(tǒng)一的街區(qū)保護工作的管理機制。

　　14.明確歷史街區(qū)保護工作中的各方責(zé)任

　　明確政府、居民、投資方、產(chǎn)權(quán)方以及管理方的責(zé)任，并按照職責(zé)權(quán)限實行責(zé)任追究。

　　15.對歷史街區(qū)所轄胡同、院落進行確圖管理

　　繪制胡同四合院地理位置、空間結(jié)構(gòu)及形態(tài)樣式圖，進行編號確圖，向社會公示。胡同肌理、院落格局的改變，以及房屋拆建均要進行審批，審批情況一并向社會公示，接受社會監(jiān)督。

　　16.對歷史街區(qū)人、房、戶、業(yè)情況進行普查

　　立即組織力量，對歷史街區(qū)內(nèi)的人口、房屋、戶籍、業(yè)態(tài)進行普查工作，對戶籍人口、常住人口、外來人口的詳細(xì)情況進行登記，對房屋租賃情況進行登記，摸清歷史街區(qū)居住人口的年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、戶籍情況，對房屋租賃情況做到掌握詳細(xì)情況，實行網(wǎng)格化管理。

　　17.出臺歷史街區(qū)四合院出租管理辦法

　　建立由產(chǎn)權(quán)人負(fù)責(zé)的管理機制。私房出租問題由業(yè)主負(fù)責(zé)，公房出租問題由房管部門負(fù)責(zé)。同時，規(guī)定四合院嚴(yán)禁分體出租，遏制亂租、群租行為。

　　18.一些特殊歷史街區(qū)，停止一切產(chǎn)權(quán)交易

　　如大柵欄歷史街區(qū)等具有重要商業(yè)價值的地段，停止一切產(chǎn)權(quán)交易。其中的房屋可以翻建，翻建后可以長期租賃。

　　19.搶救和保護年久失修、損壞破敗的文物，加大被占用文物所在單位（包括中央單位和部隊）的搬遷力度

　　20.歷史街區(qū)保護范圍內(nèi)停建一切開發(fā)項目

　　21.歷史街區(qū)保護范圍內(nèi)的違章建筑由各區(qū)縣政府限期無條件拆除

　　22.加強人口管理，保留一定比例的原居民

　　要加強流動人口管理，改進方式方法，有效疏解人口，近期目標(biāo)是保護區(qū)內(nèi)人口消減30%。

　　23.加大古都?xì)v史文化保護的宣傳力度

　　讓古都文化保護知識進入黨校，成為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的必修課；進入大、中、小學(xué)課堂，培養(yǎng)學(xué)生文物保護和文化傳承的意識。同時借助廣播、電視臺、報刊以及網(wǎng)絡(luò)等媒體，加大古都?xì)v史文化的宣傳力度，豐富公眾歷史文化保護知識，增強保護意識，形成良好的社會氛圍。