黨的十八屆三中全會做出加快政府職能轉(zhuǎn)變、深化行政審批制度改革的決定。在此背景下,重慶市對市級行政審批項目進(jìn)行了全面清理,并對設(shè)立行政審批項目的地方性法規(guī)啟動修訂。于1997年頒布的《重慶市城市園林綠化條例》(以下簡稱《條例》)有關(guān)集中綠化建設(shè)的繳費(fèi)及審批的規(guī)定即屬本次修訂之列。

一、立法初衷的解析

《條例》第二十九條規(guī)定:“城市舊城改造建設(shè)項目確因條件限制,難以保證綠化用地,規(guī)劃部門必須在附近區(qū)域規(guī)劃集中綠化用地。建設(shè)單位應(yīng)按規(guī)定繳納集中綠化建設(shè)費(fèi),用于集中綠化建設(shè)。市區(qū)范圍內(nèi)的集中綠化手續(xù),由所在區(qū)城市園林綠化主管部門審查,報市城市園林綠化主管部門審批。其他地區(qū)集中綠化手續(xù),由所在地區(qū)縣(自治縣)城市園林綠化主管部門審批。”

該規(guī)定的立法初衷是考慮到某些城市舊城改造建設(shè)項目因用地面積、地形地貌等條件限制,客觀上無法安排配套綠地,因此允許通過在其他地方規(guī)劃集中綠化用地的方式保證城市綠地率指標(biāo)的實現(xiàn)。同時集中綠化建設(shè)需滿足兩個基本條件:一是建設(shè)單位承擔(dān)集中綠化建設(shè)費(fèi)的繳納義務(wù);二是向有關(guān)城市園林綠化主管部門報批集中綠化建設(shè)項目。換言之,在舊城改造項目的綠化建設(shè)中,申請單位繳納集中綠化建設(shè)費(fèi)及集中綠化建設(shè)審批手續(xù)完成后即可免除實質(zhì)性的綠化義務(wù)。

二、本次刪除的理由

《條例》第二十九條規(guī)定的存在,容易導(dǎo)致幾方面問題:首先,該規(guī)定賦予了區(qū)縣及市級城市園林綠化主管部門的集中綠化審批權(quán),但是該權(quán)力行使的具體依據(jù)、判斷標(biāo)準(zhǔn)、審查內(nèi)容均不明確,使得集中綠化審批的形式意義遠(yuǎn)大于強(qiáng)化綠地建設(shè)監(jiān)管的實質(zhì)意義,為權(quán)力尋租留下空間;其次,該規(guī)定苛加了建設(shè)單位繳納集中綠化建設(shè)費(fèi)的義務(wù),但是對繳費(fèi)的計算標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管方式缺乏相應(yīng)規(guī)定,容易給建設(shè)項目單位不按規(guī)定保證綠化用地留下操作空間,不利于公平、有序的市場秩序之建立;再次,該規(guī)定旨在為城市舊城改造建設(shè)項目中的綠化用地提供制度保障,而對可能存在的其他導(dǎo)致綠化用地面積縮小的情形缺乏具體規(guī)定,使《條例》的適用范圍受到人為限制。如因城市規(guī)劃調(diào)整或者城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)確需減少綠地或占用綠地的,又應(yīng)如何保障綠地總量平衡、如何履行審批程序等《條例》并未規(guī)定。

考慮到本輪修訂主要針對需取消和下放的行政審批項目所對應(yīng)的地方性法規(guī)條款,因此,重慶市第四屆人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議決定刪去《條例》第二十九條。這一做法回應(yīng)了中央及國務(wù)院關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)、放管結(jié)合的要求,顯示了在地方政府層面進(jìn)一步深化行政審批制度改革的發(fā)展趨勢。

三、修改后的落實

取消集中綠化的行政審批是建立更為高效、有序的綠化法律保障機(jī)制的重要前提。但是“取消”并不意味著不需要規(guī)則約束,亦非放棄監(jiān)管。恰恰相反,如何處理城市發(fā)展利益與環(huán)境生態(tài)利益之間的關(guān)系,如何保障綠地總量不因城市發(fā)展而減損,如何監(jiān)控城市建設(shè)單位切實履行綠化義務(wù)等問題仍然有待在制度上加以明確。在該項行政審批取消后,各級城市園林綠化主管部門首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自上而下的自查,落實市人大常務(wù)委員會關(guān)于取消集中綠化行政審批的修改決定,杜絕形式上取消審批而通過其他手段變相行使審批權(quán)的做法。

其次,集中綠化的行政審批取消后,盡管針對特定的建設(shè)項目不再通過審批方式保障城市綠化,但是建設(shè)單位的綠化義務(wù)仍然應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循。建議在取消針對特定對象的行政審批式監(jiān)管之后,通過下一輪立法修訂,明確規(guī)定城市綠化指標(biāo),例如可以針對城市居住區(qū)、交通干道、學(xué)校、公園、企業(yè)等不同類型的建設(shè)工程項目分別規(guī)定最低綠地率,以加強(qiáng)對城市綠化的宏觀控制。

再次,對已按修訂前規(guī)定繳納的集中建設(shè)費(fèi)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管,監(jiān)督綠化建設(shè)項目按照原有規(guī)定具體完成。同時應(yīng)當(dāng)注意的是,綠化補(bǔ)償費(fèi)或集中建設(shè)費(fèi)屬于政府以其他方式籌集的資金,專項用于綠化公共事業(yè)發(fā)展的財政收入,屬于政府性基金范疇。而關(guān)于政府性基金的管理問題,新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定,“政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)項目收入情況和實際支出需要,按基金項目編制,做到以收定支。”基于此,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照《預(yù)算法》關(guān)于政府性基金預(yù)算管理的規(guī)定控制綠化補(bǔ)償費(fèi)的征收,并嚴(yán)格保證其支出的專用性。