建立國家公園難在哪 應遵循何種路徑

　　黨的十八屆三中全會從國家治理體系和治理能力現代化的改革總目標出發，提出了建立國家公園體制這一生態文明制度建設的重要改革舉措。2015年6月，發改委同中央編辦、財政部、國土部、環境保護部等13個部門聯合印發了《建立國家公園體制試點方案》(以下簡稱《方案》）。《方案》提出，建立國家公園體制，實行分級、統一管理，保護自然生態和自然文化遺產的原真性、完整性。筆者結合多年來工作實踐，就建立北疆國家公園進行了深入研究和思考。

　　建立國家公園難在哪？

　　國家公園目前在我國還是一個全新的概念，還未統一建立起關于國家公園的內涵﹑定位﹑目標及管理體系和規范等。以北疆國家公園建設為例，還存在諸多難點。

　　自然保護體系建設滯后。新疆區域特征獨特，生態復雜多樣，至今未制定與自然保護區建設需求相適應的、系統的自然保護區建設目標體系和考核辦法。自然保護區、生態文明建設的主體推動力量價值取向缺失、模糊，致使行動遲緩、缺乏作為。

　　法規建設滯后，管理主體復雜。目前，國家公園的法制建設較為滯后，還沒有一部完善的國家公園管理法，使國家公園的建設和管理無法可依。同時，國家森林公園、風景名勝區、自然保護區等分別立法，各行其道，各法規執行時易出現矛盾，不利于國家公園體制建設。由于體制原因，目前新疆區域的保護地主要涉及林業、環保、建設、農業、畜牧、兵團等眾多部門。多頭管理現象嚴重，部門之間協調困難，給保護地管理帶來諸多困難，使規劃難以實施。

　　保護地經費投入不足。保護地經費未能進入中央和地方各級政府的國民經濟和社會發展規劃，基本遵循地方政府負擔和保護地自籌的原則。保護地的設立還處于政府推動階段，民資介入甚少，在缺乏生態補償機制和自然保護基金的情況下，大部分保護地均難以保證日常經費的充足性和及時性。

　　群眾生態管理意識面臨挑戰。生活在新疆的各族人民在長期的生產實踐中，雖然形成了以人與自然和諧發展為理念的樸素生態倫理，但目前受現實主義、功利主義、享受主義的影響，傳統的生態倫理約束機制面臨新的沖擊。保護地所在地區經濟基礎薄弱，周邊居民普遍存在依靠自然資源維持生計的情況，各種破壞保護地行為屢禁不止。

　　建立國家公園應遵循何種路徑？

　　通過深入調研和認真思考，筆者認為建立北疆國家公園建設，需要重點把握好以下幾點。

　　堅持保護為主。

　　建立國家公園的出發點是加強自然資源保護。要強化自然與生態資源保護，在無害的前提下合理利用，發揮科研、教育和旅游的功能。國家公園區域內的資源一般都是具有國家或國際意義的景觀、生態系統及生物多樣性資源，這些自然資源歷經上百年、上千年的滄桑變遷，是人類的寶貴財富，一旦遭到破壞無法恢復。因此，建立北疆國家公園應始終堅持把生態保護放在第一位，只有在自然資源得到有效保護的前提下，才能適度開發利用，從而推動生態保護與經濟增長協調發展。

　　堅持產權明晰。

　　國家公園的核心內涵是自然性、國有性和公益性。當前，新疆適宜建立國家公園的地區主要分布在邊區、山區、林區，當地政府和人

　　民群眾發展經濟的愿望比較強烈。如果國家公園內的自然資源為當地政府或者群眾所有，在經濟利益驅動下，極有可能造成自然資源過度開發，不符合建立國家公園的目的。為此，建立國家公園建設管理應以中央或自治區政府為主，園內自然資源歸中央或自治區政府所有，做到誰所有誰負責、責權利相統一。

　　堅持一園一法。

　　為確保國家公園建設和管理規范有序推進，有效保護園內自然資源，在當前國家沒有出臺專門的國家公園法律的情況下，國家公園應制定相應的管理辦法或條例，實現依法管理。待條件成熟后，可通過出臺國家或自治區層面的法律法規，形成完整統一的法律制度。

　　堅持科學規劃。

　　為確保國家公園合理布局，從建立之初就應科學規劃。國家公園的設立要符合國家和自治區主體功能區定位，應主要設立在禁止開發區和限制開發區。當前，野生動物保護出現的最大問題是棲息地破碎化。由于采礦、高速路建設、水電開發，導致棲息地破壞，野生動植物喪失嚴重。建設國家公園，在空間上需要大片面積，這樣就可能把破碎的棲息地連接起來，有利于生態系統的保護。同時，要積極借鑒國際經驗和通行規則，按照世界自然資源保護聯盟確定的標準，國家公園的面積應不小于1000公頃，且是具有優美景觀并需要保護的特殊生態或特殊地形。

　　堅持理順關系。

　　強化自然與生態資源保護，發揮科研、教育和旅游的功能；處理好自然生態系統的完整性與行政區域的關系，實行頂層設計，國家管理、政府投資；正確把握政府公共服務與市場配置資源的關系，公園的生態保護基礎設施建設與基礎性工作由政府負責投資，經營性設施建設可鼓勵民營企業或公司投入；處理好依托保護區、各類公園建設的關系，發揮應有的功能與作用，開創適宜新疆的管理新模式。

　　在此基礎上，以加強自然生態系統保護為核心目標，以主體功能區制度為依據，以國家重要的生態地理單元為參照，統籌規劃，使建立國家公園體制的工作科學、穩妥而有序地開展，完善適合新疆實際的自然保護體系。