我國名義城鎮(zhèn)化率已達(dá)56%，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量較低，若以“人的城鎮(zhèn)化”標(biāo)準(zhǔn)來考核，則實(shí)際城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于50%。超過兩億城鎮(zhèn)常住人口多數(shù)不能享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)。許多城市規(guī)劃建設(shè)、功能定位、空間布局與人口規(guī)模、環(huán)境承載能力不匹配，公共交通、空氣治理、防災(zāi)減災(zāi)能力等達(dá)不到現(xiàn)代化要求，房地產(chǎn)庫存嚴(yán)重、城鎮(zhèn)居民宜居感不高。特大城市面臨人口過剩、資源短缺和盲目“攤大餅”等尖銳問題，而中小城市在轉(zhuǎn)型升級(jí)中卻遭遇人口流失的困境。

　　一份被外界視為推進(jìn)我國“十三五”乃至未來城市發(fā)展“時(shí)間表”與“路線圖”的《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》（簡稱《意見》）前天正式發(fā)布。在1978年第一次“全國城市工作會(huì)議”下發(fā)并奠定我國城市建設(shè)與發(fā)展基本思路與基調(diào)的《關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)工作的意見》37年后，中央再次召開城市工作會(huì)議、發(fā)布重磅文件，凸顯出我國城市發(fā)展面臨亟須轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)。

　　今天，我國城鎮(zhèn)化率已超過50%。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年我國城鎮(zhèn)常住人口77116萬，占總?cè)丝诒戎貫?6.1%。我國已邁入“城市社會(huì)”。在一定程度上，如果說上世紀(jì)70年代末發(fā)軔于農(nóng)村的改革實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)力的初次解放，那么在城鎮(zhèn)化率過半后，城市改革則事關(guān)生產(chǎn)力能否獲得再次解放。這在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，將經(jīng)濟(jì)增長維持在合理區(qū)間運(yùn)行已成首要調(diào)控目標(biāo)的今天，意義尤為重大。正如分析人士所說，今后中央“一號(hào)文件”不用再針對“三農(nóng)問題”了，因?yàn)檗r(nóng)村問題在中國是個(gè)發(fā)展短板，而非核心問題。

　　然而，目前城市的現(xiàn)狀遠(yuǎn)不能支持發(fā)展需求。一方面，盡管名義城鎮(zhèn)化率已達(dá)56%，但城鎮(zhèn)化質(zhì)量還較低，若以“人的城鎮(zhèn)化”標(biāo)準(zhǔn)來考核，則實(shí)際城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于50%。超過兩億人的城鎮(zhèn)常住人口多數(shù)不能享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)行為短期化、功利化，這加速了人口紅利的衰減，制約了人力資源的優(yōu)化；另一方面，許多城市規(guī)劃建設(shè)、功能定位、空間布局與人口規(guī)模、環(huán)境承載能力不匹配，公共交通、空氣治理、防災(zāi)減災(zāi)能力等達(dá)不到現(xiàn)代化要求，導(dǎo)致房地產(chǎn)庫存嚴(yán)重、城鎮(zhèn)居民宜居感不高等一系列問題，不僅沒有帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，甚至產(chǎn)生了資源錯(cuò)配。尤其特大城市面臨人口過剩、資源短缺和盲目“攤大餅”等尖銳問題，而中小城市在轉(zhuǎn)型升級(jí)中卻遭遇人口流失的困境。

　　綜合而言，我國未來城市發(fā)展急切需要突破如下幾個(gè)瓶頸：

　　第一，在發(fā)展觀念上，需認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，端正發(fā)展指導(dǎo)思想。相比于過去以房地產(chǎn)開發(fā)為核心的快速城鎮(zhèn)化、盲目城鎮(zhèn)化，尊重城市發(fā)展規(guī)律無疑是對的。但什么是城市發(fā)展規(guī)律？是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律還是城市人口發(fā)展規(guī)律？都需要仔細(xì)探討。

　　第二，在城市發(fā)展方向上，更尊重人本和自然。未來的城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，都需更加地人性化。而與人性化相呼應(yīng)的是尊重自然。2013年底的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議曾提出“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”這樣詩意的文字，此次《意見》也提出了“讓城市更自然、更生態(tài)、更有特色”；“使市民見到綠地、親近綠地”。城市發(fā)展到一定階段，會(huì)有個(gè)“再生態(tài)化”的過程。對于處于工業(yè)化中后期的地區(qū)，尤其是大城市，這意味著一場“再生態(tài)化”革命即將開啟。

　　第三，塑造城市特色、守護(hù)城市記憶，是推進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的重要精神動(dòng)力。城市特色是歷史與現(xiàn)實(shí)的融合，是傳統(tǒng)與現(xiàn)代的交匯，是物質(zhì)文明與精神文明的邂逅，貫穿于城市總體風(fēng)貌之中，體現(xiàn)在市井生活之中。而科學(xué)的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，則是留住城市特色的關(guān)鍵。因此，為預(yù)防與杜絕“千城一面”，就須厘清城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)的思路，減少隨意性、盲目性，以系統(tǒng)思維進(jìn)行城市規(guī)劃。

　　第四，城市群發(fā)展將成為未來城市化的重點(diǎn)。《意見》提出，要以城市群為主體形態(tài)，優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群、區(qū)域性中心城市。從某種意義上說，形成健康的城市群，不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施的聯(lián)通，更重要的是產(chǎn)業(yè)方面的協(xié)同發(fā)展和錯(cuò)位發(fā)展，這就要求各地方政府，站在區(qū)域的層面，梳理自身發(fā)展的資源稟賦，明確比較優(yōu)勢，才能免于城市之間的惡性競爭，利于協(xié)同發(fā)展。

　　第五，注重提高城市工作的系統(tǒng)性。近年來，我國各地在通過新城建設(shè)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中暴露出盲目求快、資源浪費(fèi)、過度擴(kuò)張等問題，使得城市擴(kuò)張規(guī)模嚴(yán)重超出了可吸納的人口數(shù)量。從1990年到2010年，我國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴(kuò)至40533.8平方公里，將近每十年擴(kuò)大一倍。與之相比，人口城鎮(zhèn)化增速卻相形見絀。

　　第六，《意見》提出了未來深化城鎮(zhèn)住房制度改革的兩大方向，即以政府為主保障困難群體基本住房需求，以市場為主滿足居民多層次住房需求。顯然，這對今后新型城鎮(zhèn)化、房地產(chǎn)市場的容量、發(fā)展空間，如何在城市發(fā)展中體現(xiàn)供給側(cè)改革等方面，都會(huì)產(chǎn)生重要影響。

　　我國未來城市發(fā)展方向已明確，但目前城市工作依然千頭萬緒。比如，房地產(chǎn)去庫存，涉及鋼鐵、水泥、玻璃、電解鋁等數(shù)十個(gè)產(chǎn)業(yè)能否“去粗取精”，找到既維護(hù)產(chǎn)業(yè)景氣度和適當(dāng)就業(yè)率，又順應(yīng)低碳發(fā)展、城市空氣治理的基準(zhǔn)產(chǎn)能；優(yōu)化城市功能和空間布局，涉及產(chǎn)業(yè)能否合理轉(zhuǎn)移、城市發(fā)展空間能否拓展；提升城市管理水平，涉及城市居民的生活質(zhì)量能否提高，消費(fèi)潛力能否挖掘出來等問題。特別是在當(dāng)下的轉(zhuǎn)型關(guān)口，實(shí)現(xiàn)適度增長，提升發(fā)展質(zhì)量與撬動(dòng)個(gè)稅、房產(chǎn)稅等財(cái)稅制度改革進(jìn)程的平衡，殊非易事。

　　尤為值得警惕的是，城市發(fā)展投融資的過度與失衡。當(dāng)前，地方債已進(jìn)入償債高峰期，如何在清理存量債務(wù)、化解地方債風(fēng)險(xiǎn)和滿足地方政府的合理融資需求之間取得平衡，面臨很大的挑戰(zhàn)。嚴(yán)重過剩的新區(qū)建設(shè)造成了巨額的資金投入和巨大的浪費(fèi)，而這樣的規(guī)劃必然帶來投資過度的需求。而相對于城市基礎(chǔ)建設(shè)投資，企業(yè)發(fā)展需求往往被忽視。政府對企業(yè)發(fā)展相關(guān)投資不足，對企業(yè)融資缺乏有效幫助，這也凸顯了城市發(fā)展投融資的結(jié)構(gòu)性失衡。因此，在“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)下，面對當(dāng)前“一帶一路”、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，如何解決地方政府投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的資金缺口問題，逐步推進(jìn)市政債券發(fā)行，建立地方政府市場化的投融資機(jī)制，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)，完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理等相關(guān)制度都亟待深入探討。