中國常住人口城鎮(zhèn)化率已達56.1%，但與此同時，中國人口的戶籍城鎮(zhèn)化并沒有跟上，只停留在39.9%的水平。“人的城鎮(zhèn)化”只先邁開了其中一只腳，包括大量農民工在內的新移民，為城市的發(fā)展貢獻了勞力；但其所應獲得的許多權利，卻還被排斥在城市基本公共服務之外。

　　日前在由清華同衡規(guī)劃設計研究院舉辦的一場學術論壇中，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵表示，城市規(guī)劃必須考慮人口結構，考慮城市里的人─包括外來人口的就業(yè)空間、居住空間以及基礎設施的分配，從“人”出發(fā)。

　　住建部城鄉(xiāng)規(guī)劃司司長孫安軍則指出，想讓城市規(guī)劃接地氣，就要考慮公眾的意圖，就需要建立公眾參與城市規(guī)劃的互動機制，讓“自上而下”與“自下而上”相結合；變“精英規(guī)劃”為“社會參與式規(guī)劃”。

　　被漠視的外來人口需求

　　與會者指出，縱觀人類歷史上的城市化進程，土地的城市化與人的城市化，二者缺一不可。但在中國，許多城市一味擴張城市邊界，大肆興建“新區(qū)”，但城市的公共服務機能卻不愿接納與新區(qū)面積相匹配的新人口，導致一些城市“新區(qū)”淪為“空城”“鬼城”。

　　針對此種現(xiàn)象，李鐵質疑稱，很多城市新區(qū)的規(guī)劃面積都特別大，但要再去認真地研究一下，規(guī)劃的新區(qū)目標，距離現(xiàn)實究竟有多遠？

　　他以廣州的南沙新區(qū)為例說，該新區(qū)規(guī)劃面積為298平方公里，目標人口300萬人；但現(xiàn)在南沙新區(qū)已經發(fā)展了20年，政府投入1400億-1500億元，實際人口只有幾十萬。

　　在李鐵看來，規(guī)劃新區(qū)面積和城市發(fā)展時，應當充分考慮城市實際所能吸納的人口，以及這些人口實際產生的就業(yè)需求。但現(xiàn)在很多新區(qū)規(guī)劃中的產業(yè)依托與人口政策，實際上是自相矛盾的：新區(qū)想招商引資，引入大量的工業(yè)產業(yè)，但另一方面又排斥外來人口，尤其是低收入人口，“在這種發(fā)展模式下，城市就出現(xiàn)了問題”。

　　李鐵舉例說，“我們研究北京十三五規(guī)劃的時候，提出要發(fā)展高端產業(yè)，發(fā)展高技術產業(yè)，那么如何嚴格控制人口？你要控制人口，你知道高技術產業(yè)是什么樣的發(fā)展模式嗎？是勞動密集型的。你到中關村，到上地看，這種地方怎么控制人口？”。

　　李鐵還列出一組數(shù)據(jù)稱，中國目前城市人口有7.6億，按每年1.3%的增長率計算，到2020年城市人口將達8億人，2030年達到9億人。隨之而來的問題是，“9億人口包括外來人口，我們給他們提供什么樣的城市空間？他們居住在這里到底怎么樣生活，怎么樣就業(yè)”。

　　比如，“北京的房價3萬、5萬（每平米/元）”，那么低收入人口應該住在哪里？城市能否為這部分群體提供居住的空間。再如，是不是該給農民工、外來人口等群體，配備相應的基礎設施。

　　李鐵表示，目前大量的城市規(guī)劃，都把城市理解成“精英型”城市，“按照精英的標準來規(guī)劃我們的城市”。但實際上，城市的新增人口中有很多外來人口，未來大量農民還要進城，但現(xiàn)在中國縣級以上的城市大多不具備包容性。

　　城市規(guī)劃如何“自下而上”

　　當前，中國城市規(guī)劃對“人”的忽略，不僅體現(xiàn)于對外來就業(yè)人口的生活空間、公共服務設施需求往往考慮不足；而且，城市居民在城市規(guī)劃制定的過程中，也沒有充分的話語權。

　　“我們的‘參與’，以前就是公開公示。規(guī)劃成果出了之后，大家提出意見；批準之后，告訴大家這個規(guī)劃批準了”，“規(guī)劃編制的全過程并沒有公眾參與，尤其是在規(guī)劃前期沒有參與”。孫安軍坦言。

　　2015年年底，距離1978年的全國城市工作會議召開37年之后，中央城市工作會議在北京召開。當時便有不少規(guī)劃業(yè)界人士認為，中國城市發(fā)展的思路，或將迎來轉折。在2015年的中央城市工作會議中，要統(tǒng)籌“政府、社會、市民”等三大主體，“鼓勵企業(yè)和市民通過各種方式參與城市建設、管理”的思路被高調提出。

　　但具體到實踐中，為何在城市空間規(guī)劃過程中，保證公眾參與的權利如此之難？北京大學城市與環(huán)境學院城市與區(qū)域規(guī)劃系教授吳必虎認為，城市發(fā)展是依托土地，而城市土地都歸由國家控制的集體所有。政府在征地、決定土地使用時，說是為了公共利益，但居民沒有相應的土地權利，且他們在城市規(guī)劃過程中的利益也得不到保護，“這是自下而上無法開展的原因”。

　　北京清華同衡規(guī)劃設計研究院院長袁昕則告訴財新記者，讓公眾、企業(yè)自下而上地參與城市規(guī)劃的編制，影響城市規(guī)劃的決策，需要建立聯(lián)接“上”和“下”的溝通途徑，多方共同對城市的發(fā)展負責。

　　特別是當城市外緣擴張、將過往的工業(yè)用生產用地塊納為新的居住區(qū)、商務區(qū)和生活區(qū)時，袁昕說，外來的設計規(guī)劃團隊未必能夠非常清楚這個地塊的過往使用歷史。對于一個地塊的環(huán)境影響因子、污染數(shù)據(jù)，規(guī)劃團隊主要也只能依賴當?shù)卣嬷臄?shù)據(jù)。此時，如果周邊居民能更多地參與對土地用途、建設項目的規(guī)劃，就更有機會防止規(guī)劃使用不洽當?shù)那闆r發(fā)生。